21世纪经济报道记者叶碧华、实习生李以晴 广州报道
在正式实施近7年后，一度被称为“史上最严”的奶粉注册制迎来了首次修订。近日，国家市场监管总局修订发布《婴幼儿配方乳粉产品配方注册管理办法》(以下简称《办法》)，自今年10月1日起施行。
据悉，新修订《办法》共计6章52条，相较于现行办法有大幅调整。其中，尤其关于标签、说明书的禁止性要求：不得出现“源自国外牧场”“生态牧场”“进口原料”“原生态奶源”“无污染奶源”等模糊信息，不得使用婴儿和妇女的形象，不得使用“人乳化”“母乳化”或者近似术语表述，禁止标识虚假、夸大、违反科学原则或者绝对化等内容。
“严格婴幼儿配方乳粉注册管理是强化事前管理，定门槛、立规矩，是监管的第一关。”据国家市场监管总局特殊食品司司长周石平介绍，2022年我国婴配奶粉品类总体的零售总额为1400亿元左右，行业继续发展的同时，如何依据新形势进一步严格规范市场，助力其持续发展需要从立法层面予以明确。
审查监管更加严格
近年来，国家持续关注奶粉市场的最新动态。为严格婴幼儿配方乳粉产品配方注册管理，保证婴幼儿配方乳粉质量安全，2016年6月6日，国家食品药品监督管理总局制定发布《婴幼儿配方乳粉产品配方注册管理办法》。2019年6月，国家发展改革委、工业和信息化部、农业农村部、市场监管总局等七部门联合发布《国产婴幼儿配方乳粉提升行动方案》。2023年2月22日,被业内称为“史上最严”的婴幼儿配方奶粉新国标在经历两年过渡期后正式实施。6月，市场监管总局审议通过新修订的《婴幼儿配方乳粉产品配方注册管理办法》，进一步严格注册监管，优化审批流程，鼓励企业创新，并就安全监管和违法违规行为惩处作出新要求。
正如健合集团BNC中国区执行总裁彭家华所说，“新国标出台后，在原料选购、供应链、生产工艺、研发和生产稳定性能等方面，都对奶粉企业提出了更高的要求。这也促使了我们不断加速技术研发和产品创新，给婴幼儿配方奶粉行业带来更高标准、更安全的新国标奶粉产品。”
在密集的政策规管下，我国奶粉市场尤其是婴幼儿配方奶粉市场得到进一步净化，并成为了全球监管最严的市场之一。但目前奶粉行业及市场出现了一些新的问题，如食品审评机构和专家论证的法律地位与职责较为模糊，以及新出现的变相分装、变相转让（转卖）配方等。
为了进一步理顺和完善婴配粉的市场秩序、净化行业生态环境，这次新修订的《办法》涵盖了“严格配方注册、细化核查要求”，“规范标签标识、维护消费者权益”，“鼓励研发创新、优化营商环境”等三大方面内容。
其中，新修订《办法》明确，由市场监督管理总局食品审评中心负责婴幼儿配方乳粉产品配方注册申请的受理、技术审评、现场核查、制证送达等工作，同时明确不予注册的8种具体情形，包括：申请材料弄虚作假，不真实；产品配方科学性、安全性依据不足；申请人不具备与所申请注册的产品配方相适应的研发能力、生产能力或者检验能力，或以原本已符合国家要求的复合材料再申请配方等。同时，此次新修订《办法》也进一步扩大了可申请注册的企业范围。
对此，国家市场监管总局食品审评中心副主任董诗源表示，“新修办法将需要开展现场核查的情形作出具体列举，并基于婴幼儿配方乳粉产品配方质量安全风险对现场核查进行分类管理，进一步提高审评工作透明度。”
此外，21世纪经济报道记者注意到，新修订《办法》还明确，如申请人首次申请的所有系列所有配方均需逐一核查；婴幼儿配方食品安全国家标准发生重大变化、产品配方组成发生重大变化或生产地址发生实际变化，技术审评过程中发现需经现场核查核实问题时，均需开展现场核查等。同时，新修办法也进一步优化了审评时限，将检验时限从30个工作日压缩到20个；补发证书时限从20个工作日压缩到10个，提升审评审批效率。同时，其还加大了造成危害后果违法行为的处罚力度。
据国家市场监管总局法规司一级巡视员孔丽英介绍，此次新修订《办法》结合《中华人民共和国行政处罚法》的修订，总结了近年来执法实践经验，对婴幼儿配方乳粉配方注册的法律责任进行调整。“一方面体现对食品安全秉持‘最严厉的处罚’，另一方面坚持‘处罚与教育相结合’，降低对轻微违法行为的处罚力度，回应社会各界关注的热点问题，体现行政处罚宽严相济、过罚相当的原则，有助于传递法治温度，引导企业自觉守法。”她表示。
“保障婴配乳粉安全永远在路上，一刻也不能放松。”周石平表示，市场监管部门将继续完善监管制度，创新和丰富监管工具，守住婴幼儿配方乳粉的安全底线。
企业挑战与机遇并存
据周石平介绍，过去7年，婴幼儿配方乳粉年度抽检合格率超过99%，产品质量显著提高，乳粉行业规范发展。同时，国产品牌的市场份额逐年增加，2020年婴配奶粉国产品牌销售额占比约为60%，消费者信心明显提振。
但从需求端来看，由于近年来出生人口红利逐渐消逝，婴幼儿奶粉竞争进入红海时代，产品逐渐过剩，乳企开始将目光投向高端市场，如有机奶粉、羊奶粉、特殊配方奶粉等，以满足不同消费者的个性需求和痛点需求。据Euromonitor预测，虽然全面放开三胎政策对未来新生儿数量增长会有一定的助推作用，但预计作用幅度不会太大，婴幼儿奶粉市场的增速将持续趋缓。
值得一提的是，此次新修订《办法》强调了进一步优化营商环境，鼓励企业创新发展，新增鼓励婴幼儿配方乳粉产品配方研发和创新，结合母乳研究成果优化配方，提升婴幼儿配方乳粉品质。分析认为，在如今激烈的市场竞争环境下，这将加速我国奶粉行业的提质升级和新一轮洗牌。
“新的管理办法，对整个婴配粉行业来说，从总体上会对行业的业态生态环境、市场环境有一个净化与完善的促进作用。未来的营商环境会由此而变得越来越好。新管理办法制定的九种不予批准配方注册的理由或情形条件，对原持有想浑水摸鱼、蒙混过关企图的那些申请企业或个人，起到了拦截与震胁的作用。”乳业专家王丁棉评价道。
不过，新《办法》也给乳企带来一定压力。王丁棉认为，新的管理办法对所有已获批准、还在申请的企业来说，都存在着一个面对新挑战和重新适应的问题，甚至会形成或增加其财务压力。同时，新的管理办法中，由于提出了对标签标识的细化要求，以及明确禁止变相分装等规定，这些新举措可能会对市场上那些定制产品，例如A2版、有机奶版等，带来一定冲击和影响。
据了解，婴幼儿配方奶粉中，鲜奶是其主要原材料，约占到奶粉产品成本的34%，《办法》关于奶源的规范可能会涉及到企业的成本和宣传问题。7月17日，记者在淘宝、天猫及京东等平台搜索发现，目前大部分婴幼儿配方奶粉或多或少都会涉及“国外牧场”“天然牧场”等表述，也有不少企业在宣传页提及母乳，将产品与母乳进行成分、功效对比等。其中，在京东平台上，一款名为“蓝河绵羊奶粉”的产品在销售页面上宣称采用“精选纯净奶源”“来自世界黄金奶源带的天然纯净牧场”等字样。还有一款“太子乐挚悦”婴儿奶粉的宣传页面，同样以“自然黄金牧场”“源自北纬47°黄金奶源带”等字样宣传产品奶源地。
对此，王丁棉建议：“对新发布的管理办法，乳企要组织学习和有全面深刻的理解，力求用最短的时间去消化新增加的内容及要求，务必使自己处于一个适应状态，并尽快拿出设计和整改方案。在产品推介宣传上，须严格按照和遵守新管理办法的相关规定执行。”同时，他强调企业应当坚持做好和恪守“务实、诚信、自信”这些企业理念与操守，既给予积极应对，也要从容适应，去面对和经受市场和消费者的考验。